Рамазанова-Стёпкина Е.А.
директор Международной школы
технического законодательства и
управления качеством
«Проверено качество и безопасность 159,79 т масложировой продукции, из которой было запрещено к реализации 70,78 т (44,3 %): маргарины 31,36 т – забраковано 13,83 т (44,1 %), спреды – 26,29 т, забраковано -10,56 т (40,17 %); майонезы – 27,38 т, забраковано 10,46 т (38,2 %); масло подсолнечное – 74,76 т, забраковано 35,93 т (48,06 %)»
Информация о работе по вопросам защиты прав потребителей Госпотребстандарта Украины от 4 мая 2007 года
Эта статья является продолжением ряда статей, посвященных развитию технического регулирования в Украине, анализу реального состояния принятия и внедрения законодательных, нормативно-правовых и правовых актов в области технического регулирования, в котором до настоящего времени, к сожалению, все еще не установлена четкая траектория движения, в том числе в направлении обеспечения безопасности пищевой продукции.
Обеспечение безопасности потребительского рынка, его защиты от экспансии иностранной продукции сомнительного качества требует системной проработки и объективной оценки достоинств и последствий принятия технических регламентов и, как следствие, отмены обязательной сертификации продукции.
В соответствие с законодательством Украины, Декретом Кабинета Министров Украины № 46-93 «О стандартизации и сертификации» от 10 мая 1993 г. действенным механизмом контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, подтверждения показателей качества продукции, заявленных изготовителем, определена обязательная сертификация продукции в Государственной системе УкрСЕПРО. Обязательная сертификация играет роль защитного механизма, особенно, в области защиты внутреннего рынка от недоброкачественной и опасной продовольственной продукции.
Вопрос об отмене обязательной сертификации продовольственной продукции сегодня звучит остро и имеет крайне противоположные ответы. Этот вопрос обсуждают на всех уровнях управления и бизнеса, в прессе и на конференциях. При этом ряд заинтересованных бизнес-структур ратуют за отмену в полном объеме обязательной сертификации продовольственной продукции. Здесь следует отметить, что обязательная сертификация продукции, как защитный механизм, применяется не только в Украине, но и в Аргентине, Бразилии, Индии и других странах-членах ВТО; более того, сертификация продукции не противоречит Соглашению о технических барьерах в торговле, как механизм защиты безопасности страны.
В процессе переговоров о вступлении Украины в ВТО Украина приняла на себя обязательства поэтапного сокращения Перечня продукции, которая подлежит обязательной сертификации в соответствии с введением технических регламентов.
Заинтересованные центральные органы исполнительной власти Украины разрабатывают технические регламенты на основе Директив и Регламентов Европейского Союза. Условно нормативно-правовое поле разработки проектов технических регламентов можно разделить на две части:
- технические регламенты для непродовольственной сферы или технические регламенты, принятые на основе Директив «Нового подхода» и Глобального подхода»;
- технические регламенты для продовольственной сферы .
Процесс разработки технических регламентов на основе Директив «Нового» и «Глобального подхода» имеет стабильное развитие. В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 13.03. 2002 г. N 288 «Об утверждении перечней ЦОИВ, на которые возлагаются функции технического регулирования в определенных сферах деятельности и разработки технических регламентов», министерства и государственные комитеты разрабатывают, согласовывают, дорабатывают проекты на основании, принятых Законов Украины «О стандартизации» от 17.05.2001 г. №2408-ІІІ, «О подтверждении соответствия» от 17.05.2001 г. № 2406-III и «О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия» от 01.12.2005 г. N 3164-IV .
В октябре 2007 года Госпотребстандартом Украины подготовлен проект постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении технических регламентов». Указанный проект подготовлен во исполнение статей 14 и 22 Закона Украины от 1 декабря 2005 года № 3164-IV «О стандартах технических регламентах и процедуре оценки соответствия» в части утверждения проектов нормативно-правовых актов (технических регламентов) Кабинетом Министров Украины. Это касается технических регламентов разработанных и утвержденных Госпотребстандартом Украины в 2003 -2005 годах. Целью постановления является адаптация нормативно-правовых актов Украины к требованиям законодательства Европейского Союза в сфере технического регулирования и внедрения технических регламентов, которые обеспечивают формирование внутреннего рынка Украины в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европейским Союзом.
Рассмотрим вторую, не менее значительную и многочисленную группу. Техническое регулирование в сфере сельскохозяйственной продукции и продуктов питания осуществляется на основании Законов Украины «О стандартизации» от 17.05.2001 г. №2408-ІІІ, «О подтверждении соответствия» от 17.05.2001 г. № 2406-III , «О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия» от 01.12.2005 г. N 3164-IV и ЗУ «О внесении изменений в Закон Украины «О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья»” от 06.09.2005 г. N2809-IV.
Следует отметить следующее обстоятельство: Закон Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия» 31.05. 2007 г. N 1107-V, разработанный Госпотребстандартом Украины и Закон Украины «О внесении изменений в ст. 26 Закона Украины «О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья»” 31 05 2007г. N 1104-V, разработанный МОЗ Украины – рассматривались и принимались в один и тот же день.
Закон Украины «О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия» от 01.12.2005 г. N 3164-IV принят с целью приведения национальной системы технического регулирования и потребительской политики в соответствие с практикой стран-членов ВТО и Европейского Союза, с целью устранения технических барьеров в торговле. Указанный закон прошел экспертизу экспертов ВТО на соответствие Соглашению о технических барьерах в торговле. В частности, идентичными являются определения стандарта, технического регламента, процедуры оценки соответствия и т.д. Госпотребстандартом Украины принято приложение №3 к Соглашению ТБТ «Кодекс сложившихся правил разработки, принятия и применения стандартов».
Закон Украины «О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья» от 03.12. 1997г. N 771/97-ВР был принят в 1997 году. Закон Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья» от 06.09.2005 г. N2809-IV, принятый в 2005 году качественно отличается от предыдущего и определяет сферы действия санитарной и ветеринарной служб. В части технического регулирования закон основывается на Законах Украины «О стандартизации» от 17.05.2001 г. №2408-ІІІ и «О подтверждении соответствия» от 17.05.2001 г. № 2406-III; термины и определения, некоторые положения идентичны указанным законам, при этом они были отменены Законом Украины «О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия» от 01.12.2005 г. N 3164-IV. Действие закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья» продолжается и в настоящее время.
Проведем сравнительный анализ терминов вышеуказанных базовых законов (таблица 1).
Закон Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья» от 06.09.2005 г. N2809-IV | Закон Украины «О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия» от 01.12.2005 г. N 3164-IV. |
---|---|
Статья 1. Основные термины и их определения Абзац 107 Технический регламент - нормативно-правовой акт, утвержденный центральным органом исполнительной власти по вопросам технического регулирования и потребительской политики, в котором обозначены характеристики продукта или связанные с ним процессы и методы производства , включая соответствующие административные положения, исполнение которых является обязательным . Технический регламент не содержит требований к безопасности пищевых продуктов, установленных санитарными мерами, и не может включать или быть целиком, посвященным требованиям терминологии, обозначениям, упаковки, маркировки этикетирования относительно продукта, процесса или метода производства | Статья 1. Основные термины и их определения Абзац 18 Технический регламент – закон Украины или нормативно-правовой акт, принятый Кабинетом Министров Украины, в котором определены характеристики продукции или связанные с ней процессы или способы производства, а также требования к услугам, включая соответствующие положения, соблюдение которых является обязательным. Он может также содержать требования к терминологии, обозначений, упаковки, маркировки или этикетированию, которые применяются к определенной продукции, процессу или способу производства. Статья 20. Подготовка проекта технического регламента Проект технического регламента, как правило, должен содержать: - технические требования, в том числе требования по безопасности продукции, процессов или услуг, которые отвечают достигнутому на момент разработки научно-техническому уровню; - процедуры оценки соответствия, которые могут или должны быть использованы для проверки соответствия продукции техническим требованиям; - требования к упаковке, содержанию маркировки продукции, спецификации, в случае необходимости важной информации для потребителей… |
Абзац 105 стандарт - документ, утвержденный центральным органом исполнительной власти по вопросам технического регулирования и потребительской политики, который устанавливает для общего и систематического использования правила, инструкции или характеристики продуктов, связанных с ними процессов или услуг, соблюдение которых являются обязательными. Стандарт не содержит требований к безопасности пищевых продуктов, установленных санитарными мерами, и может включать или быть целиком посвящен требованиям обозначений, упаковки, маркировки и этикетирования продукта или процесса, а также требованиям к терминологии, которая употребляется в процессе, продукте или услуге; | Абзац 9 Стандарт – документ, разработанный на основе консенсуса и утвержденный уполномоченным органом, который устанавливает предназначенные для общего и многоразового использования правила, инструкции или характеристики, которые касаются деятельности или ее результатов, включая продукцию, процессы или услуги, соблюдение которых не являются обязательными. Стандарт может содержать требования к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке и этикетированию, которые применяются к определенной продукции, процессу или услуге; |
Из приведенной сравнительной таблицы следует, что имеет место затянувшаяся «правовая коллизия», которая в свою очередь, влечет несогласованность подходов Госпотребстандарта, МОЗ, МинАПУ в области разработки технических регламентов, процедур оценки соответствия, сертификации. Несоответствие действующих законов, различная трактовка основных положений, с одной стороны, усложняет положение товаропроизводителей, с другой – оставляет «лазейку» для недобросовестных игроков на рынке.
Здесь не лишнее вспомнить о том риторическом вопросе, который периодически всплывает на разных уровнях обсуждений проектов технических регламентов: должен ли разрабатывать МОЗ технические регламенты для продовольственной сферы?
Историческая справка: Постановлением КМУ от 13.03. 2002 г. N 288 «Об утверждении перечней ЦОИВ, на которые возлагаются функции технического регулирования в определенных сферах деятельности и разработки технических регламентов» установлены сферы разработки технических регламентов для МОЗ Украины и МинАПУ: МОЗ Украины:медицинские/лечебные средства и изделия медицинского назначения; Минагрополитики Украины: сельское и рыбное хозяйство; садоводство, виноградарство, виноделие; пчеловодство, пищевая и перерабатывающая промышленность; эксплуатация и обслуживание сельхозтехники; обслуживание сельхозмашин для растениеводства, животноводства, производства кормов; несложная сельскохозяйственная техника для АПК; услуги по хранению зерна и продуктов его переработки.
Очевидно, что в рамках вышеуказанного Постановления вопрос не корректен. Между тем, отбрасывая системную проработку законодательных положений и определений технических регламентов, обратимся к проектам технических регламентов для продовольственной сферы (см. статью «Читая вторую редакцию технических регламентов в масложировой отрасли» ОЖК №4). Авторы проектов утверждают о практически полном соответствии их регламентов международным нормативным документам. Так ли это?
В Европейском Союзе вопросы обеспечения безопасности пищевых продуктов нашли отражение в Белой книге Комиссии ЕС, которая была представлена общественности в январе 2000 года. В качестве основной идеи Белая книга вводит принципы, в соответствии с которыми политика в области безопасности пищевой продукции должна основываться на всеобъемлющей и единой концепции, охватывающей всю цепь производства и сбыта пищевой продукции – от производителя до потребителя («от поля – к столу»), – и включающей всех его участников. Для реализации этих принципов создана и эффективно функционирует система технического законодательства в области продовольственного права.
Особое значение в системе европейского законодательства отводится «горизонтальным» нормативным документам, устанавливающим требования, распространяющиеся на всю пищевую продукцию: по пищевым добавкам, этикетированию и маркированию пищевых продуктов, гигиене пищевых производств, информации о генномодифицированных источниках и другие. Следует отметить, что эти общие требования далее не подлежат дублированию в нормативных документах для конкретных групп пищевых продуктов.
Исходя из вышесказанного, следует, что нецелесообразно разрабатывать требования к отдельным видам продукции, не имея соответствующих общих требований, в целом к пищевой продукции, сырью и компонентам для ее производства, предоставлении информации потребителям, системе контроля безопасности на протяжении всей цепи поставок продукции и др.
Руководствуясь, с одной стороны, целями политики ЕС по пищевой продукции, и, с другой стороны, обеспечения экономической безопасности внутреннего рынка, предполагается, что разработчики технических регламентов на пищевые продукты проведут анализ рисков, который является основой обеспечения безопасности питания. Поскольку международные правила и нормы, которые должны быть взяты за их основу, требуют от любого производителя создания убедительной документированной системы обеспечения безопасности пищевых продуктов, включающей оценки рисков и меры по их снижению.
Более того, согласно законодательству в области технического регулирования, субъекты пищевого бизнеса ЕС несут первоначальную юридическую ответственность за обеспечение и подтверждение соответствия со всеми аспектами закона о пищевой продукции и, в частности, за безопасность любого продукта питания, размещаемого ими на рынке. Это общее требование тесно взаимосвязано с другими, изложенными в «горизонтальных» регламентах, в частности:
- Регламент ЕС 178/2002 «Общие принципы и требования законодательства в области пищевых продуктов»;
- Регламент ЕС 852/2004 «О санитарно-гигиенических правилах производства пищевых продуктов и кормов»;
- Регламент ЕС 853/2004 «Специальные санитарно-гигиенические правила производства пищевых продуктов животного происхождения»;
- Регламент ЕС 854/2004 «Специальные правила по организации официального контроля продуктов животного происхождения, предназначенных для употребления человеком»;
- Регламент ЕС 882/2004 «Контроль пищевых продуктов и кормов».
Перечисленные Регламенты охватывают практически все вопросы безопасности продукции по всей цепочке производства и потребления готовой продукции, обеспечивают необходимое правовое регулирование. Прямое внедрение этих технических регламентов позволяет выстроить нормативно-правовое поле пищевой цепочки «от поля – к столу».
Игнорирование системного подхода привело к разработке опережающих нормативно-правовых актов для конкретных видов продукции и, как следствие, к тому, что обязательные к ней требования будут дублировать одни и те же требования и не будут охватывать всю цепочку производства и сбыта продуктов питания, что не обеспечит их безопасности и, в ряде случаев, может противоречить смыслу. Поскольку после принятия запланированных «горизонтальных» технических регламентов на пищевую продукцию необходимо будет пересматривать ранее принятые регламенты на отдельные группы, и ее производители будут вынуждены еще раз вкладывать средства на переоснащение производства с целью обеспечения требований новых правовых актов.
Ключевым элементом технического регулирования является оценка соответствия продукции требованиям технических регламентов. Согласно ст.32 Закона «О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия» от 01.12.2005 г. N 3164-IV производитель продукции составляет декларацию о соответствии всех введенных в оборот товаров, которые являются объектами технических регламентов, если другое не предусмотрено техническим регламентом.
То есть, с одной стороны, подтверждение соответствия является единственным инструментом контроля за соблюдением обязательных требований технических регламентов, с другой стороны, декларирование соответствия на основе собственных доказательств требует привлечения независимых аккредитованных испытательных лабораторий и органов по сертификации. При этом следует учитывать, что за последние годы стремительно возникают и исчезают многочисленные мелкие предприятия и предприниматели без образования юридического лица, нередко не ориентирующиеся в тонкостях дела, за которое они взялись, и не имеющие даже желания и возможности проводить долговременную политику обеспечения качества и безопасности выпускаемой и реализуемой пищевой продукции. И, как правило, этим производителям характерно отсутствие собственных испытательных лабораторий. В такой ситуации декларирование соответствия превращается в профанацию.
Наряду с этим, приведенные данные в эпиграфе говорят о том, что нам еще далеко до цивилизованного рынка с ответственными производителями, и уровень контроля пищевых продуктов явно недостаточный. Поэтому снижение требований в технических регламентах, в том числе отмена до-рыночного контроля (обязательной сертификации) и ослабление государственного контроля (надзора) ничем не оправдано. Вместе с этим, следует определить критерии, кто из предпринимателей может заниматься производством и реализацией конкретных видов пищевой продукции.
В результате, нельзя обойти вниманием вопрос: в целом, является ли принятие разработанных проектов технических регламентов на конкретные группы пищевых продуктов началом реформы нормативно-технического регулирования в агропромышленном комплексе, и улучшат ли они ситуацию на потребительском рынке?.. Соответствуют ли вышеупомянутые, « не до конца продуманные» проекты нормативно-правовых актов стратегии экономической безопасности Украины?..
Очевидно, что нет. Поскольку осуществить реформу в принципе невозможно в отсутствие основополагающих факторов. (продолжение следует)
По материалам:
- Закон України „Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 18.03.2004 р. №1629-IV (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2004, №29, ст.367);
- Закон України „Про підтвердження відповідності” від 17.05.2001 р. №2406-III із змінами, внесеними згідно із Законами „Про внесення змін до деяких законів України” від 21.10.2004 р. №2116-IV (ВВР, 2005, №2, ст.33) та „Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності” від 01.12.2005 р. №3164- IV (ВВР, 2006, №12, ст.101).
- Закон України „Про стандартизацію” від 17.05.2001 р. №2408-III (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2001, №31, ст.145) із змінами, внесеними згідно із Законом України „Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності” від 01.12.2005 №3164-IV, ВВР, 2006, №12, ст.101).
- Закон України „Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності” від 01.12.2005 р. №3164-IV (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2006, №12, ст.101).
- Закон України Про безпечність та якість харчових продуктів» ( Відомості Верховної Ради (ВВР), 1998, N 19, ст. 98 )
- Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини» ( Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, N 50, ст.533 )
- Закон України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 18.03.2004 р. №1629
- Декрет Кабінету Міністрів України „Про стандартизацію і сертифікацію” від 10.05.1993 р. №46-93 (Відомості Верховної Ради (ВВР), 1993, №27, ст.289) із змінами станом на 10.01.2008 р.
- Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження переліків центральних органів виконавчої влади, на які покладаються функції технічного регулювання у визначених сферах діяльності та розроблення технічних регламентів” від 13.03.2002 р. № 288 із змінами станом на 10.01.2008 р.
- Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики” від 15 жовтня 2004 р. №1378.
- Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку технічного регулювання та споживчої політики у 2006 — 2010 роках” від 11.05.2006 р. №267-р. (http://www.kmu.gov.ua).
- Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку технічного регулювання та споживчої політики у 2006 — 2010 роках” від 11.05.2006 р. №267-р. (http://www.kmu.gov.ua);
- Соглашение по техническим барьерам в торгове от 15.04.1994 г. (http://zakon1.rada.gov.ua);
- Резолюція Ради ЄС від 7 травня 1985 року „Про Новий підхід до технічної гармонізації та стандартів”
- Директиви 85/374/ЄЕС від 25 липня 1985 року про наближення законів, нормативно-правових актів, адміністративних положень держав-членів, що стосуються відповідальності за дефектну продукцію (Official Journal L210, 07/08/1985, Р.0029-0033).
- Директива 2001/95/ЄС від 3 грудня 2001 року про загальну безпеку продукції (Official Journal L11, 15/01/2002).
- «Основні засади реформування системи технічного регулювання в Україні»
- Тези доповіді заступника Голови Держспоживстандарту Сергія Черепкова на засіданні Комісії з питань технічного регулювання Ради національних асоціацій товаровиробників при Кабінеті Міністрів України 13.07.2007, Київ, мала зала Клубу Кабінету Міністрів України
- «Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России», статья Николая Патрушева,директор ФСБ Россииопубликованной в «Журнале российского права» № 7, 2007 г.
- По матеріалам Засідання 16 2007 р Громадської Ради Держспоживстандарту України
- А. Ханету. Обзор лучшей практики Евросоюза и других стран в области технического регулирования. – М.:ТЕИС- 2005
- Магнус Леммел. Настанови щодо виконання директив, в основу яких покладено „Новий підхід” і „Глобальний підхід”. – Європейська комісія, Робочий переклад – НІЦ „ЛЕОНОРМ”
- Подразумеваются: технические регламенты, которые подпадают под действие Соглашения о технических барьерах в торговле (ТБТ)
- Постановление Кабинета Министров Украины от 26 декабря 2003 года «О делегировании полномочий Государственному Комитету Украины по вопросам технического регулирования и потребительской политики на утверждение нормативно-правовых актов».
- ДСТУ ISO/IEC Guide 59:2000 “Кодекс сложившихся правил стандартизации”